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社會工作介入社會救助:策略與方法

來源:本站原創 點擊數: 發布時間:2014-11-07 11:56 【 字體:   】

          本文對當前我國社會工作介入社會救助的必要性和可行性進行了分析,提出理念介入、崗位介入、機構介入、項目介入等策略方法,并就健全完善體制機制、保障措施、監督評估等提出政策建議。

摘 要:社會工作介入社會救助,不僅促使社會工作回歸其專業本意,彰顯其專業價值,而且推動社會救助從物質救助邁向社會服務,標志著我國社會救助理念和發展模式的轉型。本文對當前我國社會工作介入社會救助的必要性和可行性進行了分析,提出理念介入、崗位介入、機構介入、項目介入等策略方法,并就健全完善體制機制、保障措施、監督評估等提出政策建議。

關鍵詞:社會工作;社會救助;介入策略

作者簡介:楊榮(1971— ),女,陜西寶雞人,北京工業大學人文學院、首都社會建設與社會管理協同創新中心副教授,主要從事社會工作、社會政策及社區建設研究。

中圖分類號:C913 文獻標識碼:A 文章編號:1001-4403(2014)04-0029-06 收稿日期:2014-05-19

《社會救助暫行辦法》①規定,縣級以上地方人民政府應當發揮社會工作服務機構和社會工作者的作用,為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務。這一規定預示著社會救助不再是單純的物質救助,而要包括更多的社會服務內容。在西方發達國家,社會服務一般是指由政府或非營利組織為公民提供的、非現金形式的、具有社會福利性質的個人或社區服務。這種服務不是直接的現金轉移,而是一種以服務為內容的實務轉移,包括生活照料、家庭調解、資源鏈接、心理輔導等,從貧困治理的角度看,具有物質救助所無法比擬的價值和意義。由于社會服務的主要提供者是社會工作服務機構和社會工作者,因此在英文文獻中,在一些特定的語境之下,社會服務與社會工作或者社會照顧指的是同一類服務。從這個意義上說,社會工作是推動我國社會救助從收入救助向服務救助轉型的重要助力,也是實現發展型社會救助政策目標的重要工具。

一、社工服務缺失是當前我國社會救助面臨的突出問題

早在中國共產黨建政初期,我國就開始探索建立社會救助制度,較早實施的救助項目包括針對農村“三無人員”②的五保供養、針對城市貧困人群的臨時救濟和定期定量救濟等。改革開放以來,伴隨著市場經濟體制的逐步建立健全,以實施城市居民最低生活保障為肇始,我國的社會助進入一個新階段,先后建立了農村低保、受災人員救助、城鄉醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助、臨時救助等制度,從而構建了一個項目完整、內容齊全、程序規范、對象明確的社會救助制度體系。截至2013年底,全國城鄉低保共救助了7 443萬人,全年支出資金1 566億元;農村五保供養人數538萬,支出資金174億元;醫療救助共實施1億人次,支出資金257億元;臨時救助實施3 937萬戶次,支出資金93.4億元。住房、教育、就業等方面的救助對象和支出資金都在同步增長。2007—2013年,我國用于最低生活保障、農村五保供養、醫療救助方面的資金支出達到8 749.4億元,占全國財政支出總額的1.34%。經過多年努力,社會救助已經發展為我國貧困治理領域最重要的制度安排,在保障困難群眾基本生活、維護基層社會穩定、促進社會公平正義等方面發揮著越來越重要的作用。

但從發生學上看,我國的社會救助具有明顯的功利性色彩。也就是說,每一個項目的實施,每一項制度的建立都是為了解決最突出的現實問題,缺乏長遠的戰略規劃和頂層制度設計。例如,1999年全面推行城市低保制度是為了配合經濟結構調整,為下崗失業人員提供基本生活保障;2007年全面建立農村低保制度是為了增加農民收入、緩解城鄉收入差距;2009年全面推行醫療救助是為了配合實施新一輪醫藥衛生體制改革,解決窮人的看病就醫問題;等等。近年來,隨著社會環境的發展變化,個人權利意識不斷張揚,低保等公共服務的社會關注度越來越高,城鎮化及戶籍制度改革持續推進等,都對社會救助提出了新的挑戰,折射出制度本身的內在缺陷。一是缺乏制度整合。雖然建立了低保、五保、醫療、教育、住房、就業等方面的救助制度,但沒有統一的部門管理,各項制度之間銜接配套不夠,從救助對象到救助標準,從救助程序到救助管理,制度“碎片化”明顯。二是缺乏社會參與。以低保為核心的社會救助由政府制定政策并負責實施,慈善組織、社工機構等社會力量發揮的作用相當有限。政府在最初實施社會救助時就缺乏引導、培育、發展民間救助性社會資源的意識,沒有廣泛動員社會力量共同參與貧困治理。三是缺乏城鄉統籌。各項社會救助制度在建立時,都是基于城鄉分割的現狀,不僅城市居民和農村居民享受不同的社會救助待遇,而且居民一旦離開戶籍地,基本上就脫離了社會救助的視野,很難被納入救助范圍。四是缺乏就業激勵?;谘a差型低保制度設計,救助對象退出機制不健全,有勞動能力的救助對象就業動力不足,“貧困陷阱”和“福利依賴”現象并存。五是缺乏專業技能。社會救助以家計調查為基礎,政策性、技術性強?;鶎由鐣戎涋k機構的缺失和從業人員的能力水平限制了社會救助的專業性,進而影響了社會救助的管理水平。

社會救助之所以產生上述問題,除了受救助理念、制度環境、社會發展階段影響外,社工服務的缺失是重要原因。從國際上看,社會工作與社會救助具有同源性,也可以說是伴隨著近現代社會救助事業的發展而萌芽、發育,并逐步走向專業化服務道路的。社會救助是社會工作的原點,也是其核心理念。早在18、19世紀,德國的漢堡市和愛爾伯福市就先后建立了家庭探訪(可視為家計調查的前身)、定期回訪、鼓勵就業、最低救助、根據收入提供救助等制度,并且請當地熟悉情況的居民擔任義務賑濟員,政府與民間共同研究貧困家庭的不同情況,有針對性地提出救助方案。從18世紀中葉開始,英美各國相繼建立慈善組織會社,開展睦鄰組織運動。慈善組織會社是民間組織,通過構筑組織網絡,協調相關慈善資源,從物質、教育、就業、心理等各個方面為窮人提供救助;睦鄰組織運動則以社區改造為前提,把發放款物的簡單型社會救助發展為對貧困者精神的關懷和對貧困者社區環境的改造。由此,社會救助和社會工作均得到了長足發展。特別是慈善組織會社運用統一的理念協調組織慈善救濟事業,為形成具有共同價值和統一概念范疇的社會工作專業體系創造了條件,是社會工作實現專業化的一個重要實踐基礎。發展到今天,社會工作已經形成多層次、寬領域、廣覆蓋的學科體系,以貧困群體或極易陷入貧困的弱勢人群為對象,通過個案工作、小組工作、社區工作等專業方法,提升個人能力、增進社會資本、促進社會融入、擺脫或避免陷入貧困等。但就我國而言,社會工作與社會救助沒能實現有效的結合。我國的社會救助從一開始就將社會工作排除在外,主要由政府承擔責任,且以直接的現金救助為主,忽視了社工服務的價值和功能。由此帶來多方面的不利影響。一是社工服務的缺失使得政府救助僅關注物質層面的幫扶,少有心理撫慰。大量研究表明,貧困人群易形成封閉、自卑、不求進取的心理趨向,進而在價值觀念、工作態度、社會行為乃至家庭行為等方面都形成一種非優選擇。在這種心理狀態下形成的貧困文化不僅無助于貧困者脫貧,反而有可能造成貧困向下一代的傳遞。二是社工服務的缺失使得救助對象的發展問題無暇顧及。救助行政部門僅關注救助政策的落實,保證救助金及時、足額發放到位,而不會去考慮救助對象的發展,并為之設計差異化的救助策略,鏈接相關資源。而貧困人口在信息獲取上天然處于劣勢,對他們來講,非常需要有人幫助他們收集、分析、研判這些信息,并結合自己的情況作出申請或不申請、向什么機構申請這樣的救助決定,以使自己所獲取的救助資源在符合規定的情況下最大化。三是社工服務的缺失使得貧困家庭的生活質量難以提高。財產少、收入少、可支配的資源有限是貧困家庭的共性,由此引發不少婚姻關系、子女教育、家庭沖突等方面問題??梢?,只有社工服務才能夠從救助對象的具體情況出發,分析其問題產生的根源,并且在幫助其解決現實問題的同時,提高其家庭生活質量。

事實上,救助對象的需求是多方面的,物質幫助僅僅是一個方面,情感慰藉、能力提升、資源鏈接、機會獲得等方面的需求也非常旺盛。民政部課題組2007年對河北廊坊等地的調查發現,在城市低保對象中,93.2%的人感到“孤獨和沮喪”,28.4%的人認為生活會變得更糟,38%的人認為“無法通過自己的努力擺脫困境”。筆者2011年在北京市東城區、朝陽區、延慶縣的問卷調查也發現,62.7%的救助對象對找到一份不錯的工作缺乏信心,39.5%的救助對象認為“社區里有人看不起他們”,近20%的受訪對象感到家庭關系緊張,52.5%的受訪對象缺乏正常的鄰里交往。2013年民政部的另一項調查顯示,49.99%的城市低保對象感到心情一般或心情較差;10.8%的低保對象感受到了明顯的社會排斥;16.9%的低保對象與社區關系相處不融洽;農村低保對象中感到心情一般或較差的占到38.8%,明顯感到社會排斥的占11.9%,與社區關系不融洽的低保對象占11.34%。上述調查結果表明,困難家庭在繼續渴求直接現金等物質幫扶的同時,對鏈接資源、能力提升、心理慰藉、社會融入等方面的非現金救助需求正在變得越來越強烈,迫切需要通過社工服務,緩解心理上的焦慮、失落和不滿,減少社會排斥,重塑生活信心。

二、社會工作介入社會救助的原則和策略選擇

改革開放后的相當長時期,我國的社會工作處于“消沉”狀態,無論是專業教育還是實務發展,都“波瀾不驚”。直到2006年中共十六屆六中全會提出“建設一支宏大的社會工作人才隊伍”,社會工作才迎來了發展的春天。特別是專業社工人才隊伍和民辦社工機構的發展為社會工作介入社會救助提供了基礎條件和支撐平臺。據統計,目前全國已有289所大學設立了社會工作本科專業(BSW),61所高校設立了社會工作碩士專業(MSW),每年培養約1.5萬名社會工作專業本科及碩士研究生?;鶎由鐓^、福利機構、社會組織和相關領域事業單位中開發設置的社會工作崗位不斷增加,目前全國已達8萬多個。民辦社工機構從無到有,發展迅速,2013年新增1 306家,全國總量達到2 452家。建立并實施社會工作者職業資格考試制度。截至2013年底,全國已有36萬多名社會工作專業人才,其中通過國家社會工作者職業水平考試人員123 833名(含社會工作師31 183名、助理社會工作師91 901名)。①根據規劃,到2015年,社會工作專業人才總量將增加到50萬人,其中具有社會工作師職業水平證書或達到同等能力素質的中級社會工作專業人才達到5萬人,具有高級社會工作師職業水平證書或達到同等能力素質的高級社會工作專業人才達到1萬人。到2020年,社會工作專業人才總量增加到145萬人,其中中級社會工作專業人才達到20萬人、高級社會工作專業人才達到3萬人。

社會工作介入社會救助,不是兩項工作簡單的整合、銜接或協同,而是理念、制度、機制、知識和技巧上的融合。真正的介入,應當是深深的嵌入,也可以說根植于社會救助內部,成為社會救助的一部分。通過社會工作增強社會救助對象的社會功能——包括單獨的個人,也包括特定群體中的個人,最終實現“恢復受損的能力、提供個人資源和社會資源、預防社會功能失調”的目標,這當然也是社會救助追求的目標。

(一)社會工作介入社會救助應遵循四個原則

(1)維護貧困者基本權益。專業社會工作在服務貧困家庭時,必須堅持以人為本,注重對貧困者的人文關懷;必須從貧困者的實際需求出發,幫助他們向政府及慈善組織申請物質救助,同時提供各種非物質服務;必須注重保護貧困者的基本權益,從“公民權利”的視角去審視救助和服務的內容,并及時調整;必須將人文關懷貫穿到救助和服務的各個環節和各個方面,讓貧困者真正感受到政府和社會的關愛,并且要避免以損害貧困者的其他權利來換取救助和服務。

(2)以滿足精神需求和社會需求為重點。對貧困者而言,最需要專業社工幫助解決的當屬物質需求。因此,專業社工必須熟悉政策,能夠幫助貧困者鏈接到政府救助資源和慈善資源。但是,專業社工最需要關注的應當是貧困者的精神需求和社會需求,這是相對復雜的需求,也是需要專業知識和技巧才能滿足的需求。介入重點是解決貧困者心理層面的問題,幫助建構新的人際關系,改善外部環境,增進社會參與,減少社會排斥。

(3)注重賦權。專業社工服務必須堅持“助人自助”的原則,采用適宜的社會工作方法和技巧,將“問題視角”轉化為“優勢視角”,注重評估、挖掘、培育和激發貧困者的潛能,增強他們的自我能力。通過教育培訓提升貧困者的人力資本,通過加強貧困者的社會交往、人際關系、社會參與等,豐富社會資本,進而提高貧困者個人和群體的社會及政治能力,使貧困者在社區和社會公共事務中有更大的發言權,最終提高貧困者的基本素質和能力,最大限度地發掘他們的潛能,幫助他們擺脫困境。

(4)重在解決社會問題。貧困的背后是社會問題。專業社工服務雖從個案入手,針對的是貧困者個人及其家庭,但同時應注意挖掘造成案主貧困的社會因素,總結歸納社區及社會中存在的一般性問題,并提出改進或解決的方案,提供給社區、地方政府或相關社會組織,為最終解決社會問題作出努力。

從具體的救助行為看,社會工作幾乎可以介入所有的社會救助環節,比如幫助貧困者提出救助申請、救助對象的資格審查、救助對象的日常動態管理和退出、促進救助對象就業、開展救助效果評估、協助宣傳社會救助政策等。同時,社會工作又可以提供一些社會救助行政無法開展的服務,比如貧困者救助需求調查、陪護及子女學習輔導、就業指導和職業介紹、鼓勵引導救助對象參與社區活動、尋求非政府救助資源等等。需要注意的是,在社會工作介入社會救助這個問題上,不能采取非此即彼的“二分法”,也就是要盡力避免“兩張皮”現象,努力將兩者的價值、知識和技巧建構在同一平臺之上,形成對話和融合的基礎。關于具體的介入策略,根據已有知識和實務經驗,主要有以下四種模式可供選擇。

(二)策略選擇

1.理念介入

社會工作介入社會救助,首先需要將社會工作的價值理念植入社會救助?,F代社會工作是以利他主義為指導,以科學的知識為基礎,運用科學的方法進行的職業性的助人服務活動。助人自助”是專業社會工作的核心價值理念,它從利他主義出發,強調平等對待每一個救助對象、維護其人格尊嚴,并且相信每個人都有自己獨特的個性,都存在著自我改變、成長和不斷進步的潛能。當前,我國的社會救助仍處于典型的政策救助階段,工作人員開展救助活動主要基于行政職責的要求,缺乏價值理念指引,因而在救助實踐中僅強調政策落實情況,較少關注救助對象的多元需求,更不會關注救助對象的自我能力提升。社會工作秉持平等助人理念,承認人的潛能和權利,并且努力了解救助對象的不同需求,為他們創造各種機會。社工理念指引下的社會救助,將不再是憐憫、同情,甚至行政職責,而是出于自我的價值追求,是一種責任;這樣的社會救助,將會尊重并重視每一位救助對象,進而激發他們的主觀能動性,使他們從受助者轉變為“自我救助者”,并有可能通過自身的努力改變現有處境,從而實現其個人的發展。通過學習、培訓等方法,旨在使社會救助從業人員理解、認同、逐步具備社會工作理念,并將之內化為自己的價值追求,體現在日常工作中;使救助經辦機構更好地了解救助對象的需求,積極組織并有效傳輸資源、提供服務,其結果是促進救助對象實現從受助到自助的轉變,變消極救助為積極救助,最終實現社會工作理念與社會救助的融合。

2.崗位介入

在社會救助經辦機構中設置社會工作崗位,給專業社工以適當的薪酬待遇和職業發展空間,使之逐步獲得社會認同,這是社會工作介入社會救助的又一重要途徑,不僅可以將社會工作的價值理念和技巧方法直接運用到社會救助中來,而且有利于促進社會工作的職業化。隨著社會救助事業的發展壯大,救助對象不斷增加,救助內容不斷擴展,資金投入大幅增長,縣、鄉兩級社會救助經辦機構也得到了加強。湖南、江西等地在縣級普遍成立社會救助局,重慶、山東等地成立低保管理中心,黑龍江、寧夏等地在鄉鎮設立公共服務中心等;同時,2012年以來,各地還加強了救助申請家庭經濟狀況核對機制建設,已有20多個省份、30%的縣級初步建立了核對機構。社會救助經辦機構的健全完善為開發設置社會工作崗位提供了可能。在經辦機構中設置社會工作崗位可采取以下兩種方式:一是納入現有編制,與其他工作人員同薪同酬,一并管理;二是采取購買服務的方式,聘用合格人員承擔崗位任務。社會工作崗位應要求社工秉持專業理念開展工作,將社會工作理念、技巧和方法逐步融匯到日常救助工作中。

3.項目介入

項目介入是指通過設置具有明確目標的項目,委托社工服務機構以承接項目的方式介入社會救助工作。一般由社會救助管理部門提出項目需求、目標、資金安排以及評估標準等,由社工服務機構具體設計項目并組織實施。江蘇省張家港市民政局針對散居孤兒心理困境問題,委托張家港市暨陽青少年發展事務所開展心理干預。該事務所設計了“左手有愛——散居孤兒青春期成長援助”項目,針對青春期寄養孤兒開展“左手有愛、我為我強”青春勵志夏令營、“左手有愛、愛在手心”個案輔導、“左手有愛、無處不在”主題生日會和“左手有愛、我要精彩”職業生涯指導冬令營等4個子項目服務,從心理需求、情感支撐、能力提升等角度,引導他們正確認識成長中的困惑,增強自身的社會適應能力。兩年間共有190余人次得到服務,實現了預期目標。項目介入的關鍵在于清晰的目標設定、翔實可行的項目方案、專業的執行以及科學的監測評估。

4.機構介入

機構介入是指社工服務機構整體參與到社會救助工作中,并承擔其中具體的救助事項或救助環節。廣州市越秀區建設街道辦事處以社會救助中心為基礎,引入廣州市陽光社會工作事務中心,采取專業社工與民政專干相結合的方式,通過上門家訪、心理疏導、家庭關系調適、危機介入等手段,為低保家庭、邊緣家庭和其他困難家庭提供服務。社工運用個案、小組、社區等專業方法,協助街道整合資源、搭建平臺、促進救助工作的發展。進駐第一年,陽光社工就開展探訪500余次,重點跟進個案30個,專業小組40多期,社區團康10余次,在促進社會救助政策落實、鼓勵救助對象自強自立、緩解福利依賴、滿足救助對象多方面需求等方面發揮了重要作用?!?社會救助暫行辦法》第五十四條規定:“縣級以上地方人民政府可以將社會救助中的具體服務事項通過委托、承包、采購等方式,向社會力量購買服務。”這一規定,為機構介入社會救助提供了法規依據。

三、促進社會工作介入社會救助的體制機制

從我國貧困治理的發展方向看,在社會救助中引入社會工作是一個必然的選擇。一方面,我國的專業社工人才隊伍將繼續發展壯大,社工理念獲得更多社會認同;另一方面,遵循《社會救助暫行辦法》,社會救助將從簡單的發錢發物轉變為賦權、增進社會資本和個人資產建設等綜合性、注重發展的服務型救助。無論采取何種策略或路徑,社會工作都應當以制度化方式參與社會救助,唯有如此,才能確保社會工作介入社會救助的持久性和穩定性。因此,必須健全體制機制,為社會工作介入社會救助提供制度化保障。

第一,培育民辦社工機構。專業社工機構是為救助對象提供專業化服務的重要載體,而民辦社工機構又是其主力軍。社工機構發展不起來,社會工作介入社會救助就將成為無源之水。必須簡化注冊程序,完善稅收減免、政策優惠、財政扶持等措施,為社工機構發展提供便利??蓢L試建立孵化基地,從注冊登記、項目場地、內部治理、運行監督等方面支持民辦社工機構發展。同時,繼續加強社會工作專業人才隊伍建設,完善職業水平評價制度,為民辦社工機構發展提供動力。

第二,健全政府購買社工服務制度。暢通政府購買社工服務的財政保障渠道,明確各級財政列支購買服務經費的責任;認真研究社會救助具體事項,對其中適合社工承擔的部分及時委托給社工機構或設置相應的社工崗位,并完善委托、承包、采購等流程。探索購買社工服務的標準、評估、監測及糾錯機制,及時發現、解決存在的問題,完善相關制度安排。建立社工介入社會救助的評價激勵機制,開發評價指標體系和運行規范。社會救助行政部門要與社工機構建立伙伴關系,充分信任、主動引入社工或社工機構,不斷提升救助服務能力。

第三,評估社會救助領域社工服務需求?!渡鐣戎鷷盒修k法》將“托底線、救急難”作為基本原則,可以此為切入點,準確評估、分析困難群眾在遭遇急難事件,導致生活陷入困境時的社工服務需求情況。需求評估是服務提供的必經環節和前提,也是確保服務及時、準確提供的基礎??刹扇€案訪談、家庭走訪、問卷調查等形式了解困難群眾的社工服務需求,有針對性地設計社工服務項目、研究服務提供方式或開發相應的工作崗位。社工服務需求評估可按層級分別開展,根據評估結果制定相應的促進政策。

第四,建立社會工作和社會救助資源共享機制。利用現代信息技術,開發建設民辦社工機構數據庫、專業社工人員數據庫、社工服務項目庫等,完善自下而上的社會救助信息管理系統,打造社會工作和社會救助信息分層共享平臺,構建系統對接、數據共享、互聯互通的資源共享機制。資源共享機制的建立,不僅有利于社會救助經辦機構選擇專業社工機構、專業社工以及社工服務項目,而且有利于社工機構或專業社工了解、評估、跟蹤救助對象或救助機構需求,從而為社會工作介入社會救助奠定堅實的基礎。

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